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夯实法治之基,为“一带一路”保驾护航
徐宪和
       “一带一路”战略自提出以来,从理念到切实实施,日益受到世界各国的积极响应、支持及国际社会的高度关注,迄今已有超过100多个国家签署了合作文件,涵盖了包括亚洲、非洲、欧洲、拉丁美洲和南太平洋地区国家。随着沿线各项基础设施架就,各国之间的经贸合作、文化交流、社会治理等方面的合作也取得了蓬勃发展,然而由于地缘政治复杂、民族宗教迥异,利益协调、风险防范、纠纷化解等方面的问题不断凸显,各类主体对于规则与法治的共同诉求也愈加旺盛。历史的实践已充分说明,法治不仅是“创新繁荣之路”建设中应对各种不确定性风险和挑战的安全阀,同时也是“开放文明之路”走向世界的通行证。为了切实维护“一带一路”沿线国家的切身利益,推动建立公正合理的全球治理和国际新秩序,当前亟待加快建立健全相关的法律治理机制。
      近年来,中国坚持全面依法治国,以法治引领社会改革,保障人民共享发展成果。同时,在涉外“一带一路”法律治理方面,也在不断加快探索,但客观而言,当前的法律法治建设还面临着诸多问题与挑战。一方面,投资者对东道国法律认识不足,缺乏足够的避险能力,强烈需要全方位的法治保障来维护根本利益;另一方面,沿线国家所属法系和法治文化传统差异较大,且缺乏权威的组织协调和对接机制,处理冲突又易产生新的法律适用性冲突。为了有效化解这一“供需矛盾”,进一步加强沿线国家的法治与政治互信、经贸与法治合作,推动国内与国际法治良性互动,切实发挥法治对“一带一路”建设的引领和保障作用,建议如下:
       一、建立健全“一带一路”法律治理机制,增强法治互信基础
       近年来,“一带一路”倡议及其建设已得到很多国家认同,但仍有些国家存在片面解读。因此,要实现“共商共建共享”,就必须从互信着手。
       1.推进治理模式由“政策治理”向“规则治理”或“法治治理”转变。“一带一路”沿线国家的法律制度基本上属于不同的法系,符合要求的国际法和规则种类并不多。我国已成为世界第二大经济体,但近年来国际上运用法律手段对我采取制衡、限制甚至遏制的趋势也在加强,对我主权、安全和发展利益造成威胁和影响。更有专家测算,我国“一带一路”的平均风险等级为5.51,而美国的“两洋战略”的平均风险等级为3.64。2017年联合国安理会呼吁国际社会通过“一带一路”加强区域经济合作,可以说正是加快治理模式变革的绝好契机。我们应抓住这一难得机遇,加快推动与完善“一带一路”相关的国内立法体系,加快推进国际法治秩序变革,强化与沿线国家相关协定,用法律制度创新竭力寻求利益交会和互信共鸣。
       2.聚焦“一带一路”法学法理法治等体系化研究。近年来,我国法学界、经济学界、政治学界等理论界和国家发改委、外交部、商务部等部门从不同学科和角度加强“一带一路”建设的基础理论和应用对策研究,很多地方召开了关于“一带一路”建设的理论研讨会,涌现了一些专门性、综述性研究成果。但客观来看,法学研究成果仍然较少,尤其国际法领域的研究成果更是有限。未来需要重点加强多学科交叉研究,增强现有研究的深度、广度和系统性。通过加强法学研究成果转化、法治文化交流、法治人才培养与输送等“软”举措,增进沿线国家共识,使之成为增强法治互信的“硬”基础。
       3.加强统筹规划,构建区域性法律治理机制的路线图。围绕“一带一路”法律规范体系的构建进行理念、模式、结构及建设路径等方面的思考与创新,加快构建起体现合作各方共同利益的法律治理机制。并以此为基础,不断加强与沿线国家的沟通和协商,寻求共同利益,规划出一条构建区域性法律治理机制的路线图,分阶段逐步完善包括国际贸易、投资、金融、税收、技术转让等领域的法律规范建设,拓宽与“一带一路”沿线国家的合作领域,为“一带一路”的深入推进打下坚实的法律制度基础。
       二、整合沿线国家现行双边多边合作平台,理顺区域法治关系
       法律治理早已出现并在法治中国建设中应用多年。但由于“一带一路”是立足于我国广大区域、连接亚非欧大板块、面向全球发展格局的全新构想,与国内多年实践形成的各类区域法治治理模式自然存在着较大差异。
       1.逐步建立“共同体法治”。有专家认为,全球性法治的发展过程一般包括共存法治、合作法治、共同体法治三个阶段。从“一带一路”倡议来说,我国坚持利益、责任、命运三个共同体为一体,遵守联合国宪章的宗旨与原则,充分考虑和关注各方的利益关切,更多体现的是一种“共同体法治”理念。当前,区域性法治存在过剩与不足的两头矛盾。比如,部分区域贸易协定准入门槛过高,一些国家难以加入,区域主义分化严重等;同时也有部分国家单边退出区域合作框架等现象发生。为了逐步解决目前区域性法治过剩而全球性法治不足的问题,可以考虑从对接、耦合与完善现有的双边多边合作机制入手,逐步探索建立“共同体法治”机制。
       2.加快从“相互认可”到“制度统一”的过渡。通过法治的制度统一,更好处理“一带一路”法律治理机制与现行双边、多边、区域性、全球性等法律治理机制的冲突,最大程度地提高贸易投资金融和社会服务的便利化水平。目前“一带一路”建设过程中主要采取“相互认可”的方式,实现不同国家的衔接和包容,依靠的是相互约定,是相互承认。但全球现行的多边、双边法律治理机制的构建主体不再只是一国政府,而是包含了沿线大多数国家以及多个治理主体,所以处理“一带一路”法律治理机制与现行双边、多边、区域性、全球性等法律治理机制时,必须注意加强沟通和协商,弥补现存多边、双边法律治理机制的不足。尤其是解决出现的法律冲突时,不仅要解决法律形式上的冲突,更要解决相关方公平分享“一带一路”建设的实际利益问题。同时积极吸收现存双边、多边法律治理机制的优点,增强自身所倡导的新型法律治理机制的包容性和适用性。
       三、加快完善国内现行法律体系,为国际法治提供强有力支撑
       由中国倡导构建的“一带一路”法律治理机制,要具有稳定的国内法治基础和配套保障机制,在规范各个治理参与主体行为的基础上,充分保障更多沿线国家的利益与诉求,最大发挥各个治理参与主体的积极性和主观能动性,实现互利共赢的目标。然而当前我国相关国内法律制度尚不健全,比如“一带一路”倡议实施的基本法规、预算法规、审计法规,以及各种鼓励或评估标准等都存在一定的缺失和不足。
       1.有重点、分阶段升级国内法,夯实衔接基础。“一带一路”是中国的倡议,那么我国的单方倡议如何上升为各方的一致行动,尤其是如何实现“一带一路”建设相对统一的制度安排,无疑考验着我们的智慧。由于“一带一路”涉及国家的国内法律规范和不同国家加入的国际组织与协定不同,致使不同国家内部的政策法规在与“一带一路”建设对接过程中难以同步,构建新的法律治理机制会与诸多现存的法律治理机制产生冲突,尤其以国内法的冲突较为明显。比如:在投资准入、国民待遇、安全审查、经营规范、劳动保障、环境保护、产品标准、通关认证等方面都存在统一化、标准化的障碍。下阶段,必须重点在这些投资和贸易集中的相关领域和环节,逐步完善相关对接法律法规。
       2.充分借鉴沿线国家的先进经验,加快涉外法规修订完善。在完善国内法律的基础上,加快涉外法规和政策的“立改废”步伐,在积极吸收借鉴国际法优势和特点的基础上,修订有关对外贸易、外国投资、对外投资、金融服务、对外援助、海洋经济、外国人服务管理、领事保护等法律法规,形成国内和国际法律法规的对接。此外,通过法学研讨、人才交流等平台,积极传播国内法律治理的模式和经验,讲好中国法治故事,扩大中国法治影响力和话语权,从而深化与沿线国家的法律治理合作。
       3.进一步提高塑造、制定、推动国际法律治理合作的能力和水平。当前,世界的国际秩序格局与国际治理体系正在处于大调整、大变革中。当前以及今后一个较长时期,应逐步理顺和编纂现有国际法律规范,积极推动沿线国家加入国际层面和区域层面的合作平台,健全国际冲突化解与处理规范,实现合作规则与争端解决规则的联动发展。比如,加强国内司法机构在司法管辖权、国际条约与惯例的统一适用和司法协助;加强国际仲裁裁决与外国法院判决的承认与执行等方面的协作;适时建立区域间合作制度,提高区域制度的统一性,减少规则的“碎片化”;此外,还要积极探索构建多元化的法治协调、执法审判、调解仲裁等机制,最大程度化解各类复杂争议问题。

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